古代“赈灾”中的律令制度和民本思想
陈 鹏 郝秀杰
中国具有长达五千年的灿烂文明史，而相伴产生甚至比文明史更长的是自然灾害史。邓拓先生曾指出，“我国灾害之多，世罕其匹，几于无年不灾，从亦无年不荒”。有学者统计，从公元前206年到新中国建国的2155年间，全国范围内共发生水灾1092次、旱灾1056次，几乎每两年就有一次大灾害发生。从某种意义上来说，中国五千年的文明史，也是一部抗自然灾害史。面对自然灾害对小农经济为主的中华民族国计民生的破坏，中华儿女没有被吓倒，以大无畏的精神、团结拼搏的作风以及顽强斗争的勇气，一次次战胜了自然灾害。当然，统治阶级在灾害抗击和救助中也采取了兴修水利、赈灾济民、调粟等务实性的应急举措，甚至采取皇帝下“罪己诏”、大赦、缓刑等法律措施，抗击灾害，体现了儒家文化的民本思想。
一
在尧舜禹时期，最主要的自然灾害就是水灾，《尚书·尧典》记载，“汤汤洪水方割，荡荡怀、山襄陵，浩浩滔天”。大禹治水的故事源远流长，在治水过程中，大禹依靠艰苦奋斗、因势利导、科学治水、以人为本的理念，克服重重困难，“三过家门而不入”，终于取得了治水的成功，并形成以公而忘私、民族至上、民为邦本、科学创新等为内涵的大禹治水精神，成为中华民族精神的源头和象征。
在中国最早的文字记载甲骨卜辞中，就有“灾”字的记载，东汉经学家、文学家编著的《说文解字》中，三道弯线代表水流者表示水灾，从火者“灾”表示火灾，从戈者“烖”表示战争兵祸。古代灾祸首先指水火等自然灾害，后来方指认为灾害。古代与灾相关的还有“异”，指灾害过后的异常现象。因为古代人对自然现象科学性认识的不足，而认为异常自然现象背后有超自然神灵鬼怪的作用，故有“妖灾”之说。《左式春秋传》和《春秋公羊传》中均有对灾异的记载。
先秦时期，灾异的内涵并不固定，自西汉董仲舒创建了天人感应为基础的灾异说，其与“祥瑞”作为相对的概念基本固定下来。每至春节时刻，国王或者封建帝王总要身着最华贵的礼服，携百官群臣王子皇孙烧香拜佛，隆重典礼祭天祭祖，祈求风调雨顺、天下太平。在古人的认知中，日月星辰类天象类异动为天象类灾异，雷电雨雪霜雾雹为气象类灾异。邓拓1937年出版的《中国救荒史》是我国第一部系统完整梳理救灾史的书籍。陈高佣上世纪30年代出版的《中国历代天灾人祸表》统计了我国自先秦至民国的各种灾害。
远古尧舜禹、夏商周、先秦和春秋战国时期，尚无成文法记载有治水方面的法令，只有《诗经》《尚书》中对治水的文字记载，《诗经》有曰：“洪水茫茫，禹敷下土方”。《诗经·韩奕》记载:“奕奕梁山,维禹甸之”。《尚书》曰：“禹平水土，主名山川”。
二
两汉时期，社会相对稳定，但自然灾害频发，甚至引发“人相食”的惨剧，仅据《后汉书》记载，惨剧就达24起。“风调雨顺”自然环境，有利于农业生产，自然压力较小，王朝较容易实现“国泰民安”的目标。而当自然灾害频发的时候，由于对农业经济的摧毁作用较大，社会矛盾相对激化，自然灾害易引发社会灾害，“氺旱为害”“阴阳失和”，天灾人祸交织易触发社会危机。古人已经认识到，植被破坏、河流变浊、黄河泛滥等造成森林面积减少，这些因素是自然灾害产生的原因。
东汉时期，气候变化大，自然灾害频繁发生，在以农业经济为主的小农社会，灾害的发生不仅涉及民生，更是动摇统治阶级根基的诱因，农民饥寒果腹，必然危及社会秩序乃至统治秩序。统治阶级积极采取兴修水利、抢险救灾、发放赈灾粮等务实的救灾措施。
《周礼·春官·宗伯》云：“春招饵。以除疾病”，灾后“饵灾”，指统治阶级和政府在灾后采取一定措施，中断灾害或者消减影响的措施。法律措施也是政府消减灾害影响的有利举措，东汉统治者通过大赦、录囚、缓刑和整顿吏治等措施，运用儒家“恤刑爱民”思想、贤能政治，企图消饵天谴，缓和社会矛盾。这些行为具有政治现实性、道德礼仪性和心理需求性。
西汉初步完成了古代灾荒记录与救灾政策的定型，东汉统治者对救灾形成了一整套制度与政策。正史《后汉书》一定程度上成为一部记录东汉灾害的书籍。东汉皇帝在灾后有下罪己诏、避正殿、改元等举措，这些举措虽然更多的是精神意义上的行为，但它们有利于缓解百姓精神压力，缓和阶级矛盾。而灾害原因的归纳则促进了对统治机制、官员治理漏洞的暴露，因此，统治阶级借机整顿吏治，对虚报、谎报、不报、迟报灾情、救灾不力、粉饰救灾功绩骗取奖赏、克扣救灾物资的行为予以严厉打击，对“期罔罪大”“烦苛之吏”予以重罚。同时，古代因为交通和信息不畅，逐级请示往往会错过救灾良机。对突破陈规，冒着丢官下狱危险，以百姓为先，开仓放粮、赈灾济民的官员，政府予以宽赦。《史记·汲黯传》记载，汲黯持节开河南仓赈济平民，未治罪，更迁为荥阳令。
同时，东汉还实施了大赦、录囚、缓刑等刑罚宽泛的举措，比如通过鼓励犯人向国家缴纳一定的粮食、钱财、布匹，换取减轻或免除处罚罪行，体现仁政慎罚的思想。
三
唐代时的灾害主要有水灾、旱灾、蝗灾和地震，其中水灾主要发生在关内道、河南道、江南道，发生时代主要为唐高宗、玄宗、宪宗和文宗时期。对唐代灾害情况进行研究的论著相对先秦两汉更为丰富，虽然对灾害数据的统计，不同书籍记载仍有偏差，但并不妨碍对基本救灾思想以及举措的认知。总体而言，唐代救灾措施逐渐显现出制度化、系统化和务实性三个特征。《唐代减灾行政管理体制初探》一文，认为唐代减灾行政管理体制包括决策、咨询、执行和监督四个系统。而随着唐代中央集权制度的逐渐弱势，以及经济发展状况由盛而衰，政治权威的逐步下降，唐代减灾的整体实效逐步减弱。
唐代救灾也注重法律作用的发挥，有学者查证，唐代建立了一套包括地方报灾、御史检灾、朝廷下令损免等内容在内的比较完整系统的制度，并将之纳入《唐律》。同时，唐朝新设了救灾使职，使臣将朝廷的安抚、赈救与监察职能结合起来，体现了国家层面与地方救灾的环节衔接与主体地位。《贞观政要》则认为民本思想是当时赈灾的指导思想，据记载：贞观二年（628年），京师旱，蝗虫大起……太宗见蝗虫曰，“人以谷为命，而汝食之，是害于百姓”……欲吞之，近臣纳谏不可，太宗曰“所冀移栽朕躬，何疾之避！”遂吞之。这一方面反映了统治者逐渐打破了灾害神意论的认知，对大自然规律的认识逐渐增强。另一方面也体现了灾害救助中的民本思想。
同时，太宗时期很少有谎报瞒报灾害的情况，这也体现了当时律令的严明。《唐律疏议》记载，唐代后期对水令已有具文，唐代水利事业逐渐兴起，这同样是民本思想的一种表现。另外，唐代救灾已区分了灾前预防和灾后补救，官方救灾、民间救灾和个人捐纳。
宋代时期，经济发展较快，人口数量也急剧增长。但自然灾害在宋代依旧频繁，给社会造成了严重的创伤。宋代，在民间，商人救灾思想逐渐出现。王安石、朱熹等官员政要，也对救灾思想有所思考，王安石分析了自然观与社会观的关系，朱熹救灾思想一是对风雨雷电现象有了新的认识，二是强调畏天敬诚和正君心改革弊政相结合，三是祭祀鬼神和祈祷救荒。同时，产生了未雨绸缪也就是灾害预防、贫富相恤的救荒思想以及因势利导的治河思想。范仲淹、苏轼等士大夫也提出了及时赈济、就地赈济思想和灾前管理思想。
宋代的君主，采取下罪己诏、改元、祈雨、避正殿、减膳进蔬、出宫女和撤乐等措施，体现了对民生民本的关注。往往会大赦、减刑、缓刑，法律实施过程中的轻缓化客观上有利于民生。同时，宋代没有设置专门的救灾机构，一般由路一级的转运司、常平司、提刑司、安抚使一级州县官员负责地方救灾活动，地方官员是赈灾的前沿机构。转运司掌管地方财政，赈灾物资通过转运使运输，常平司负责物价调节，避免哄抬物价。提点刑狱司审问囚徒，详复案牍，管辖辖区人民由于灾害为盗案件，并赋予了灾情期紧急事件特别司法权限，如文献记载“元祐三年春，关中小旱，提刑司依法振民，不以闻朝廷”。地方州县官行使依法赈灾职责，“遇水旱，依法赈济，安集流亡，无使失所”，如玩忽职守则可能被弹劾，如赈灾有力，得到晋升。灾害对司法制度的影响，还反映在录囚制度的实行。
四
元代时，自然灾害并未减少，灾害频发。河南江北行省一代黄河泛滥，给百姓生活带来了很大影响，元代仅汴梁府一地，水灾就达35次、蝗灾22次、地震8次，还有旱灾、虫灾等灾害。元代灾害的形成，既有气候变化、人口迁徙等原因，也有频繁战争人为破坏自然、大量囤田不合理利用土地、疏于治理河流、人为决河等因素。元代是游牧民族建立的大一统王朝，继承了前朝治水举措。著名水利专家贾鲁采取“疏塞并举”的办法，对黄河进行了一次比较彻底的大规模治理。元代还进行了植树防灾，增强了抵御水灾旱灾的能力。总之，元代灾害发生时，除采取祭祀、罪己、赦免、录囚等举措外，还采取了治理河流、修筑水渠、植树防灾、官督补蝗等客观上务实的举措防灾减灾，体现了一定的进步性。但元代监察机构不健全，监察不力，在赈灾中贪赃枉法现象比较严重，蒙古统治者为了维护民族阶级利益，惩治上经常不公平，一定程度上激化了民族矛盾。
明清时期，刻书印书活动愈益发达，对灾害的记录也更为翔实。地方志一般都专门辟有《祥异》《灾异》或在《杂记》中记录水旱灾害。从明代到清代，水灾旱灾主要灾害发生的频率呈现增加的趋势。以沱江地区为例，明代的水灾发生率比旱灾少很多，但清代却正好相反，既有气候变化的因素，也有社会治理政府治水的原因。灾害发生，会引发欠收、饥荒、流民、疫病等种种社会问题，进而危及社会稳定，明代对于救灾不为和救灾不力者惩罚很严厉，“有司水旱灾伤不以闻者，罪不宥。”明代政府管理救灾的机构，在中央层面，一个是户部及其下属民政财政，一个是主管司法和监察的按察使司，地方层面就是府、州、县各级政府。明清两代救灾程序基本相同，发生灾害后，先是报灾，然后勘灾、救灾，清代还有查赈一项。
明洪武年间，明太祖朱元璋颁布了法令，如果某地发生灾害而官员隐匿不报，当地的老人可以联名申诉地方官，如查实，则可能处以极刑。弘治十一年，法令进一步规定了报灾的时间，灾害发生后，官员要及时踏勘，迅速上报，“夏灾不得过六月终，冬灾不得过九月终”。万历年间，进一步规定了“腹里”之地奏报时间为“夏灾限五月，冬灾限七月内”，路途稍远处稍微宽松。州县卫所官员申报不实，则由巡抚纠治；如过期或匿灾不报，监察御史参究，层层监管。如报时灾轻报后变重，或相反，巡抚都要申述清楚，否则导致灾民利益受损，之后还会追究巡抚责任。
明清都规定了及时救灾制度，一旦灾荒，地方政府都要先抓紧时间开仓赈济灾民，然后再行奏报，体现了统治者恤民思想的进一步强化。明清还采取了缓征、工赈等举措进行救灾，为了防止官员在救灾中奏报不实或徇私枉法，还实行了查赈制度，查看被灾田亩奏报是否属实，被灾分属的等级是否合理、办赈人员是否有贪污行为等。
鉴古知今，我国古代统治者在应对自然灾害侵害时，体现了恤民爱民的民本思想，也较好地发挥了法律律令的作用，这是古代防灾赈灾过程中的智慧之举，是中华民族优秀的赈灾文化传统。我国是一个深受水旱灾害影响的国家，新中国成立以来，我国的灾害预报水平、防灾减灾意识和能力比封建社会取得了显著的进步，水利、交通和气象事业取得了让世人惊叹的成就，在伟大的中国共产党的坚强有力领导下，中华民族不畏灾难、英勇抗击的精神文化品格也得以传承，取得了抗击98洪灾、非典、汶川地震和新冠肺炎疫情的伟大斗争和胜利。“江山就是人民，人民就是江山”，当下，我们更应坚持以人民为中心，做好防灾减灾工作，尽可能减少灾害的负面影响。应科学立法，让防灾类规则的制定更为合理、立法更为完备，特殊天气的预报力争更为准确；严格执法，政府在行政行为中，应符合比例原则，应贯彻“天人合一”的理念，注重生态环境的保护，贯彻“绿水青山就是金山银山”的思想。灾害发生时，以群众可理解的语言，最大化地将预警信息传递给群众，采取停工停产、群体转移等妥当的应急举措保障群众生命安全；公正司法，对人为因素造成灾害或者扩大损失造成群众生命财产安全的，处以相应的法律惩罚，对发灾难财的犯罪分子，从严从快予以惩处。全民守法，每个人都应自觉遵守各项规章制度，执行各项防灾减灾规定，特殊时期更要依法救灾赈灾，切不可触碰违法犯罪的红线。
（作者单位：华东政法大学，江苏南通经济技术开发区人民法院）